Imagen: Resources for the Future

Por: María Eugenia García y Jesús Martínez

Caracas, 05 de febrero de 2024

En el umbral del siglo XXI, la humanidad enfrenta una encrucijada crítica donde la necesidad de abordar la crisis climática ha alcanzado proporciones urgentes y permanece como asunto prioritario en la agenda nacional e internacional de los policymakers. Hoy el calentamiento global avanza rápidamente. En los últimos 100 años, la temperatura media global ha aumentado 0,76 °C, pero dándose la mayor parte de este incremento en los últimos 35 años. Así las cosas, organismos como la NASA y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) prevén que las temperaturas para fines de siglo (2090-2099) aumentarán entre 1,8 °C y 4 °C, respecto a 1980-1999, si continúa la actual senda de emisiones. 

Aunque pueda parecernos poco, es importante considerar que, si este escenario en efecto se hiciera realidad, el nivel del mar al final del siglo XXI habrá aumentado entre 18 y 59 centímetros en promedio, tanto por la expansión del agua por el calor, como por la fusión de los glaciares continentales. De tal manera que los impactos climáticos asociados, incluidos los efectos sobre la salud pública y los costos de daños por olas de calor, inundaciones, lluvias torrenciales y sequías harían muy difícil, tanto para la naturaleza como para las sociedades humanas, adaptarse a las nuevas condiciones.

En este contexto, las discusiones sobre soluciones efectivas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, señaladas como una de las principales causas del calentamiento global, se han intensificado. Al respecto, uno de los aspectos sobre los cuales se ha puesto especial foco es al hecho de que, a menudo, los costos asociados con los impactos climáticos recaen sobre los contribuyentes y aquellos directamente afectados, pero no se han tenido en cuenta las decisiones tomadas por productores o consumidores de bienes intensivos en carbono. 

Es así que entre las estrategias que destacan en la búsqueda de un equilibrio entre el progreso económico y la responsabilidad ambiental ha ganado considerable relevancia el llamado «carbon pricing» o fijación de precios al carbono. Este enfoque, que va más allá de ser simplemente una política medioambiental, es una herramienta que busca redefinir las dinámicas económicas y sociales, estableciendo un enlace directo entre las actividades humanas y sus consecuencias en el clima al vincular las emisiones de carbono con un costo económico, pero ¿qué implica el carbon pricing? ¿Realmente podemos ponerle precio a la contaminación del aire?

¿Qué es el precio del carbono?

El “precio del carbono”, en ocasiones referido por su término en inglés “carbon pricing” puede ser definido como un mecanismo o una estrategia basada en el mercado diseñada con el fin de internalizar los costos medioambientales asociados con la emisión de carbono y, con ello, reducir las emisiones que provocan el calentamiento global.

Tal y como lo declaró la presidenta de la Comisión Europea Ursula von der Leyen en sus palabras de apertura de la conferencia de la ONU sobre cambio climático, COP28: 

“El mensaje es muy claro: si estás contaminando, debes pagar un precio; si quieres evitar el pago, entonces innova y descarboniza”.

En esencia, este enfoque busca abordar lo que en economía se conoce como las “externalidades negativas” de las emisiones (aquellas como los daños a los cultivos, los costos de atención médica por olas de calor y sequías y los costos a la propiedad por inundaciones y aumento del nivel del mar) al asignar un valor monetario a cada tonelada de carbono liberada a la atmósfera para que los costos de los impactos climáticos disminuyan y la aplicación de opciones energéticas bajas en carbono aumenten entre los productores y consumidores. En palabras sencillas, el carbon pricing transforma las externalidades en factores económicos tangibles, lo que teóricamente incentivaría a los responsables a reducir progresivamente su huella de carbono. 

¿Por qué “precios del carbono”?

En línea con lo mencionado previamente, es posible afirmar que los beneficios del carbon pricing son múltiples. Numerosos estudios respaldan la efectividad de los precios de carbono en la reducción de emisiones de CO₂. Diversos países y regiones que han implementado estas políticas han experimentado descensos significativos en las emisiones, contribuyendo así a la mitigación del cambio climático y a transformar las externalidades negativas de las emisiones de carbono en oportunidades de inversión y desarrollo tecnológico. De esta manera, la tarificación del carbono es ampliamente considerada en la literatura académica como una herramienta poderosa, eficiente y flexible para ayudar a abordar el cambio climático.

En este orden de ideas, la principal ventaja de los precios del carbono es que esta herramienta es capaz de incorporar los riesgos climáticos en el costo de hacer negocios, haciendo que la emisión de carbono se haga relativamente más cara, creando así importantes incentivos económicos tangibles para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. 

Asimismo, se reconoce que el carbon pricing estimula además la innovación en tecnologías bajas en carbono. La razón fundamental es que el mercado opera como un medio eficiente para que tanto consumidores como productores busquen formas de utilizar tecnologías y productos que generen menos, fomentando un cambio hacia una economía de energía limpia. 

Es decir, básicamente, los precios del carbono reducen las emisiones aumentando el precio de los productos intensivos en carbono y reduciendo su demanda. Al mismo tiempo, aumenta la demanda de productos eficientes en carbono porque, en relación con los productos intensivos en carbono, se abaratan. Aunado a ello, el carbon pricing genera ingresos fiscales que pueden a su vez, o bien crear una oportunidad para recortar otros impuestos, o ser reinvertidos en proyectos medioambientales y de adaptación al cambio climático para acelerar la evolución hacia una economía sostenible.

En términos generales, la razón fundamental para adoptar el carbon pricing radica en la necesidad imperante de mitigar el cambio climático. Así pues, al asignar un valor económico a las emisiones de carbono, se establece un marco que alinea los intereses económicos con los objetivos medioambientales. Esto no sólo desincentiva la emisión excesiva de gases de efecto invernadero, sino que también cataliza inversiones en tecnologías limpias y sostenibles. 

¿Cómo funciona la fijación de precios del carbono?

Según el Banco Mundial existen dos enfoques principales para la aplicación de los precios del carbono. Un enfoque indirecto y uno directo. La fijación indirecta del precio del carbono, por una parte, se refiere a todas aquellas políticas que impactan el precio de los productos asociados con las emisiones de gases de efecto invernadero de maneras que no son directamente proporcionales a las emisiones relativas asociadas con esos productos. Estos instrumentos que pueden ser muy variados, como por ejemplo los impuestos especiales sobre los combustibles, subsidios o prohibiciones, proporcionan una señal sobre el precio del carbono y pueden reducir las emisiones, aunque normalmente no se implementan para lograr resultados climáticos.

Por otra parte, se encuentran los más conocidos instrumentos directos de fijación de precios del carbono que pueden ser definidos como aquellos que proporcionan una señal de precio clara con el objetivo de alinear los incentivos económicos con los objetivos climáticos. Estos incluyen los impuestos al carbono y los sistemas de comercio de emisiones (ETS, por sus siglas en inglés).

1. Impuestos al carbono: El impuesto al carbono establece un costo directo a las emisiones. Para su implementación, se promulgan leyes, reglamentos o decretos que establecen una determinada tarifa por tonelada de emisiones de carbono ($/tonCO₂) para un sector o para toda la economía. Consecuentemente, los propietarios de las fuentes de emisiones sujetas al impuesto deberán pagar impuestos equivalentes a la tarifa por tonelada multiplicada por sus emisiones totales durante un período establecido.

2. Sistemas de comercio de emisiones (ETS): A diferencia de la modalidad anterior, bajo un régimen de ETS, las leyes o regulaciones no establecen un precio, sino que “limitan” las emisiones de carbono de sectores particulares o de toda la economía a cierto nivel, emitiendo para ello asignaciones o permisos para emitir carbono que en total suman el nivel máximo establecido.

Los ETS pueden diseñarse de diferentes maneras: los más comunes son los ETS de cap and trade que establecen un límite general para las emisiones de las entidades cubiertas y los sistemas basados en tasas donde las emisiones totales no están limitadas, pero a las entidades individuales se les asigna un punto de referencia de desempeño que sirve como un límite a sus emisiones netas.

La principal característica de los ETS es que los agentes tienen la capacidad de adquirir derechos de emisión a través subastas o asignación, pudiendo posteriormente comerciar o vender estos derechos libremente entre ellos a través de un mercado para tal fin. La interacción resultante entre la demanda y la oferta de derechos de emisión en el mercado determina finalmente el precio de un derecho de emisión (en otras palabras, el precio del carbono).

Desde una perspectiva económica, es posible afirmar que tanto el impuesto al carbono como los sistemas de comercio de emisiones funcionan de manera equivalente, la diferencia radica en que mientras uno establece mediante un gravamen un precio a las emisiones que luego determina el nivel de emisiones, el otro establece primero el nivel de emisiones o límite global, que posteriormente determina un precio para esas emisiones. 

Mercado internacional de precios del carbono

Actualmente el debate a nivel internacional gira en torno a cuál de estos dos sistemas es más eficiente. Por un lado, los adherentes a los impuestos argumentan que, considerando que los agentes en general buscan constantemente reducir sus costos, al transferir el peso de la contaminación vía tarifas, estos tratarán de reducir sus emisiones al mínimo posible, generando así un estímulo económico para la transición hacia prácticas más limpias. 

Por otra parte, los defensores de los sistemas de comercio de emisiones señalan que este régimen sería el más efectivo y flexible para reducir emisiones ya que, a diferencia del anterior, se establece un objetivo claro a la vez que se permite a las empresas negociar entre sí las asignaciones. Esto tendría como efecto no superar el límite y no golpear a aquellas empresas que encuentran desafíos en la reducción de emisiones ya que pueden comprar excedentes de otras más eficientes.

En cuanto a este último punto, los datos a nivel internacional dan cuenta acerca de este dilema. Tal como se puede observar en la siguiente ilustración, de acuerdo con el Banco Mundial, en su más reciente informe de mayo de 2023 de “State and Trends of Carbon Pricing”, 73 jurisdicciones tanto a nivel nacional como subnacional, la mayoría países de altos ingresos, han implementado diversos esquemas directos de precios al carbono que representan casi el 23% de las emisiones globales (17% a nivel latinoamericano). De este total, los impuestos al carbono cubren un aproximado del 5,5% mientras que los sistemas de comercio de emisiones un 18%.

Fuente: Banco Mundial (2023)

En este mismo informe, el Banco Mundial señala que los ingresos procedentes de los impuestos al carbono y los ETS crecieron más del 10% en 2022, alcanzando casi US$ 95 mil millones a nivel mundial, de los cuales solo el 31% (US$ 29,5 miles de millones) correspondieron a impuestos al carbono.

Fuente: Banco Mundial (2023)

Estas cifras subrayan la contribución sustancial del carbon pricing a la reducción global de emisiones y la preferencia por el uso de las ETS como estrategia de fijación de precios al carbono. No obstante, si bien la adopción del ETS y de los impuestos al carbono está aumentando año tras año, cabe resaltar que la prevalencia y magnitud de las políticas indirectas todavía eclipsan el impacto de la fijación directa de precios del carbono ya que los impuestos especiales y los subsidios a los combustibles fósiles generan más de 1 billón de dólares cada año de acuerdo con lo señalado por el ente multilateral.

Por su parte, es importante destacar que este incentivo tiene una aplicación variada, pues así como hay un costo por incurrir en el uso de carbono, hay un incentivo por evitarlo. Un claro ejemplo de la implementación de esta práctica es Canadá, pues los ciudadanos de la nación norteamericana recibirán el primer reembolso del precio del carbono en enero de 2024. El reembolso, oficialmente llamado pago de Incentivo de Acción Climática, se aplicará a las personas que viven en provincias donde se aplica el impuesto federal al carbono, tales como Alberta, Ontario, Manitoba, Saskatchewan, New Brunswick, PEI, Nueva Escocia y Terranova y Labrador. Se estima un reembolso promedio de $280 para una familia integrada por cuatro personas. 

La Environment and Climate Change Canada (ECCC) manifestó recientemente que se espera que el precio de la contaminación contribuya a aproximadamente un tercio de las reducciones totales de emisiones que se producirán desde ahora hasta 2030. El sistema federal de fijación de precios de la contaminación no sólo respalda los desafíos cotidianos de asequibilidad de los canadienses, sino que es una parte clave del plan para luchar contra el cambio climático, por lo que es una iniciativa mutuamente beneficiosa.

Comentarios finales

A pesar de su considerable potencial, el mecanismo de precios del carbono enfrenta desafíos significativos. Algunos de los retos más relevantes incluyen preocupaciones sobre la equidad social, ya que algunos expertos sugieren que el impacto regresivo de los posibles aumentos de precios de la energía podría recaer desproporcionadamente en comunidades de bajos ingresos. Por otra parte, la resistencia política, la falta de coordinación internacional, la llamada «fuga de carbono» y la necesidad de una implementación cuidadosa para evitar otras consecuencias sociales adversas son obstáculos que deben superarse. 

Además, la fijación de precios del carbono no está exenta de numerosos detractores. Las principales críticas se han centrado en señalar cómo en algunos países esta estrategia se ha mostrado completamente inefectiva porque los impuestos son aún muy bajos o porque los límites de emisiones siguen siendo muy altos, por lo que siguen sin representar un costo de oportunidad real para los grandes contaminantes. Asimismo, se señala que al pagar un impuesto o al comprar derechos de emisión de alguna manera se les está exonerando a las empresas de ser más responsables ambientalmente, permitiendo que plantas de energía o refinerías alimentadas con combustibles fósiles continúen operando y emitiendo contaminantes al aire y al agua en vecindarios ya agobiados por la contaminación.

No obstante, los precios del carbono han demostrado aún ser una política eficaz para abordar un problema tan complejo y multidimensional como la contaminación ambiental ya que ayuda a trasladar la carga del daño a aquellos que son responsables y que pueden reducirlo, pero en lugar de dictar quién debe reducir las emisiones, dónde y cómo, un precio del carbono da una señal económica y los contaminadores deciden por sí mismos si suspender su actividad contaminante, reducir las emisiones o continuar contaminando y pagar por ello. Por esta razón, también agrega flexibilidad al conjunto de herramientas de política de los gobiernos. 

La opinión generalizada hasta el momento es que un precio del carbono con tarifas, base y uso de ingresos bien diseñados es una buena política climática y una buena política fiscal para orientar las economías hacia y a lo largo de una senda de crecimiento neutral en carbono e impulsar la inversión en energía limpia y bienes y servicios de bajas emisiones ya que crea un marco que impulsa la innovación, fomenta la eficiencia y cataliza la transición hacia un futuro menos dependiente de los combustibles fósiles.

Referencias bibliográficas

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Carbon Pricing Leadership Coalition. (2018). What Is Carbon Pricing? Recuperado de: https://www.carbonpricingleadership.org/what

Flues, F. y Van Dender, K. (2020). Diseño de precios del carbono: eficacia, eficiencia y viabilidad. Documentos de trabajo sobre fiscalidad de la OCDE. DOI:https://dx.doi.org/10.1787/91ad6a1e-en

Mcmurtry, A.  (2023). COP28: La UE, el FMI y Zambia piden un precio del carbono más ambicioso y generalizado. Recuperado de https://www.aa.com.tr/en/africa/cop28-eu-imf-zambia-call-for-more-ambitious-widespread-carbon-pricing/3070311#

UNFCCC. (s.f.). About Carbon Pricing. Recuperado de: https://unfccc.int/about-us/regional-collaboration-centres/the-ciaca/about-carbon-pricing#What-is-the-current-status-of-carbon-pricing-in-th

World Bank. (2023). State and Trends of Carbon Pricing 2023. http://hdl.handle.net/10986/39796 License: CC BY 3.0 IGO.